A konkrétumok
Az írás első része a leendő alkotmánnyal kapcsolatos alapelveket, valamint az azzal kapcsolatos szubjektív véleményeket foglalta össze, itt pedig elérkezett az ideje a konkrét, az államszervezeti kérdésekkel is kapcsolatos áttekintés eljövetelének. Ezek közül az első rész két népszerű téveszmét, nevezetesen a félelnöki rendszer bevezetését, valamint egy újabb keletűt, a többségi rendszer magyarországi meghonosításának esélyeit járja körül.
Téveszmék – 1. rész – „elnöki”, vagy „parlamentáris” demokrácia
Már évek óta beszédtéma a magyarországi közbeszédben, hogy Orbán Viktor „elnöki rendszert” vezetne-e be. A balliberális elit, illetve a médiabeli szövetségeseik előszeretettel hozták felszínre azt a feltételezést, miszerint, ha hatalomra kerül, és megengedheti magának, Orbán Viktor egy erős köztársasági elnöki pozíciót kívánna betölteni, ezzel ellenőrzése alá venni a magyar közélet egészét, végső soron egy diktatúra opciójának megteremtését előkészítve. Ezt az érvelést két szóval lehet jellemezni: Az egyik a „rettegés”, a másik, amelyik adekvátabb, a „blődség”. Nyilvánvaló ugyanis, hogy politikai rendszert csak minősített többséggel lehet megváltoztatni.
Mindez idén tavasszal akár valósággá is válhatott volna, hiszen az alkotmányozó többséggel rendelkező kormánypárt letette voksát az alkotmányozás mellett, előrevetítve ezzel a politikai rendszer működési logikájának megváltoztatásának lehetőségét is. Ezzel együtt természetesen ismételten a felszínre került az államfő-kormányfő viszony megváltoztatásának kérdése is.
A „jól értesültek” szerint ugyanis, Orbán Viktor a legfőbb közjogi méltóság, azaz a Köztársasági Elnök pozícióját kívánná betölteni, ennek megfelelően ezt a pozíciót alkotmányjogi szempontból kiemeltté tenni.
Itt érdemes tenni egy kitérőt a köztársasági elnöki pozíciók értelmezése érdekében.
Alapvetően, ha a hétköznapi állampolgár az „államfő” szóra gondol, akkor két fogalom juthat eszébe: Uralkodó, illetve „köztársasági elnök”. Míg előbbit nem nagyon szükséges magyarázni, utóbbival kapcsolatban felmerülnek kérdések, bizonytalanságok. A polgári rendszerben értelmezhető monarcha a Nagy Francia Forradalom 1791-es Alkotmányához köthető (nyilvánvalóan figyelembe véve a kor társadalmi viszonyait), a „köztársasági elnöki” funkció nagyjából ezzel egyidőben, az Egyesült Államokban jött létre. Ez a korszak egy párhuzamos fejlődés magjait vetette el, annál is inkább, mivel természeténél fogva a két államfői pozíció elkülönült egymástól: A monarchiák esetében a korábbi kizárólagos jogkörök visszaszorítása zajlott, leginkább a választott törvényhozó testületek javára, a korai köztársaságok esetében pedig a hatalommegosztás elve manifesztálódott a köztársasági elnöki intézmény létrehozásában, többek között. Utóbbi lényege az, hogy itt, a montesquieu-i értelemben vett hármas hatalommegosztás úgy ment végbe, hogy a törvényhozó hatalmat a választott törvényhozás képviseli, a végrehajtásnak pedig egyszemélyi felelőse az elnök, azaz az államfő.
Ezzel jött létre az államfői pozíció két archetípusa. A monarchiák többségében radikálisan redukálódott az örökletes úton pozíciót nyerő uralkodók hatalma, többnyire a reprezentációra szorítkozva. A másik oldalon pedig, az államfők (a kiterjesztés jogos, hiszen Latin-Amerika újonnan kialakuló független államai átvették az észak-amerikai mintát) a végrehajtó hatalom egyszemélyi megtestesítői voltak, közvetlen választással, valamint többé-kevésbé a törvényhozástól független státusban.
Az előző írásban említve volt a köztársaságok genezise. Ez azon az úton történt többnyire, – ha nem totálisan új államalakulat létrejöttéről volt szó – hogy diszkreditálódott monarchiák választották a republikánus kormányformát. Ezen esetekben a képviseleti, azaz a törvényhozó funkció volt kiemelve. Ennek következtében jött létre a hibrid köztársasági elnöki intézmény, mely a parlamentáris köztársaságokat jellemi, és mely elsőként a harmadik francia köztársaságban manifesztálódott 1871-ben. Ez a köztársasági elnöki funkció ötvözi gyakorlatilag napjaink államfőinek alapvetően rossz tulajdonságait: Egyrészt, dinasztikus tekintély nincs mögötte, másrészt pedig valódi társadalmi legitimáció megléte is kérdéses, utóbbinak megléte esetén pedig ehhez radikálisan minimalizált hatalmi potenciál párosul.
Fenti faramuci helyzet ellenére, rengeteg parlamentáris demokrácia működik viszonylag jól a világban. Magyarország is egy ezek közül, és az is biztosan állítható, hogy a magyarországi politikai rendszer válsága, vagy bizonytalanságai nem az államfői pozíció szabályozásából erednek.
Elképzelhető, mindennek ellenére, hogy egy alkotmányozó akarat félelnöki rendszert vezetne be. Ennek azonban a következő körülményei vannak, amiket nem lehet figyelmen kívül hagyni: Magyarország alapvetően parlamentáris hagyományokkal rendelkező ország, függetlenül attól, hogy ezek monarchikus, vagy respublikánus időszakból származtathatók. Bár a végrehajtó hatalom kiemelt szerepet viselt, ez főként a kormányfő saját karizmáján, illetve szimbolikus hatalmán függött.
Az államfő alapjában véve nem volt a végrehajtó hatalom része. Így könnyen belátható, hogy a hazai hagyománynak leginkább megfelelő rendszer az államfő korlátolt hatalmával szemben a törvényhozásnak felelős kormányfő kezébe helyezi az első számú döntéshozó, és végrehajtó pozíció hordozóját.
Azt is figyelembe kell venni továbbá, hogy előfordulhat olyan helyzet is – a törvényhozás, illetve az államfő megválasztásának különböző módja okán – hogy különböző politikai erő kezébe kerül a törvényhozási többség, valamint az államfői pozíció. Nemzetközi viszonylatban erre ismerhetünk több példát – szakszóval kohabitációnak nevezik – a magyarországi politikai kultúrát figyelembe véve viszont könnyen feltételezhető hogy egy ilyen helyzet az állam tökéletes megbénulásához is vezethetne.
Még egy veszélye van a köztársasági elnöki pozíció meggondolatlan újraszabályozásának: A jelenlegi – egypárti – alkotmányozó hatalomnak el kell kerülnie, hogy „kurzusalkotmány” szülessen, azaz azt, hogy saját képére formálja a politikai berendezkedést. Mert bár az tény, hogy a Fidesz rendelkezik egy nagy tekintélyű, karizmatikus vezetővel, aki ezt a pozíciót el tudná látni, de az alkotmányos rendszernek fel kell készülnie a legitim hatalomváltásra, és arra is, hogy ezt a posztot egy másik párt személyisége tölti be.
Nyilvánvaló, hogy mindehhez alapvetően a jelenlegi alkotmányozó többség bölcs belátása és önkorlátozása lenne szükséges, azonban az elmúlt pár hónap eseményei azt mutatták, ez a képesség egyelőre hiányzik belőlük…
A köztársasági elnöki, vagy államfői (a distinkciót az előző posztban kifejtett államforma-kérdés miatt kell tenni) pozíció tehát a jelen állás szerinti legcélszerűbb szabályozása egy továbbra is mindössze a szimbolikus szférában jogosítványokkal bíró elnöki poszt bevezetése lenne.
Az államfői pozícióval kapcsolatban a jogkörökön kívül a választás módja lehet fontos és érdekes kérdés az alkotmányozás során.
A demokratikus államokban alapvetően kétféleképpen történhet a köztársasági elnök választása. Vagy közvetlenül a nép választja, vagy pedig valamilyen testület hoz róla döntést. Utóbbinak is két válfaja van. Az egyikben a törvényhozás, vagy annak kamarái döntenek az államfő személyéről, a másikban pedig valamilyen speciális, kizárólag erre a célra létrehozott testület.
Magyarországon mind az 1946. évi első törvény alapján, mind a jelenlegi szabályozás szerint az egykamarás törvényhozás választotta meg a köztársaság elnökét. Eredetileg ugyan az MSZMP közvetlenül választotta volna az átmenetet követő első államfőt, azonban az Antall-Tölgyessy paktum során az ellenzék vezető erőinek álláspontjára tértek vissza. A közvetlen elnökválasztást ezt követően az MSZP hol erősebben, hol kevésbé erősen próbálta volna támogatni, azonban olyan alkotmányos többséggel nem rendelkezett sose, amivel ezt keresztül tudta volna vinni. Rajtuk kívül csak a populista Független Kisgazdapárt szorgalmazta a közvetlen elnökválasztás bevezetését is, de az ő közjogi csomagjuk alapvetően komolytalan volt.
A választás módjának megválasztása nyugodhat szimbolikus, vagy praktikus okokon. Az „erős” köztársasági elnökök esetében természetes, hogy a nép választja őket közvetlenül, hiszen ezzel legitimitásukat közvetlenül a néptől szerzik, ami így erős ahhoz, hogy kiegyensúlyozza a törvényhozás legitimitását.
Előfordul azonban, hogy a szimbolikus jogkörű államfőket is közvetlenül választják. Ez a helyzet például Ausztriában, vagy Szlovéniában. Ezeknek az oka többnyire népszerűségi kérdés volt, komoly legitimitási vonatkozása nem volt.
Magyarországon – feltételezve a parlamenti demokrácia fennmaradását – evidensnek tűnik, hogy nem változik a közvetett elnökválasztás rendszere. Egy közvetlenül választott, de gyenge jogkörökkel rendelkező elnök ugyan nagyobb legitimitással rendelkezhetne, ezzel azonban érdemben nem lenne több beleszólása a kormányzásba, a közvetetten, a parlament által választott elnök viszont feltételezhetően könnyebben együtt tudna működni a mindenkori törvényhozó és végrehajtó hatalommal.
Az eddig nyilvánosságra került, a Salamon László vezette bizottság által készített koncepció hű marad a parlamentáris hagyományokhoz, az államfői hatalmat mindössze a szimbolikus szférában tartva, és a választás módján sem kíván változtatni.
Két érdekes megfogalmazás azonban a kérdéssel kapcsolatban mindenképpen említésre méltó:
„Az Alkotmány a köztársasági elnök feladatainak és hatásköreinek részletes felsorolását követően tartalmazzon olyan klauzulát, amely lehetővé teszi a törvényhozó számára, hogy külön törvényben más feladatot és hatáskört is meghatározzon a köztársasági elnök számára.”
Fenti megfogalmazásra leginkább a „gumicsont” jelző lenne alkalmazható. Ez a mondat ugyanis – az alapvetően szimbolikus – államfői hatalom elvileg korlátlan kiterjesztését eredményezhetné. Ezt a mondatot – ha egy konzisztens alaptörvényt akar az alkotmányozó – vagy teljes mértékben el kéne hagyni, vagy pedig azzal kiegészíteni, hogy a parlamentáris demokrácia keretein belül, és az Országgyűlés mint a népszuverenitás letéteményese elvének figyelembe vételével. Ezzel megakadályozhatná azt az esetlegesen a jövőben előforduló törekvést, hogy valaki el szeretne a félprezidenciális rendszer felé mozdulni.
Míg fönti rész lehet egyszerűen egy pontatlan megfogalmazás eredménye, az alábbi egészen biztosan egy létező szándékot tartalmaz:
„Az államfő jogosult az Országgyűlés feloszlatására kivételesen akkor is, ha az súlyos bizalomvesztés okából előállott alkotmányossági-politikai válság feloldását szolgálja. Az Országgyűlés kimondhatja feloszlását megbízatásának lejárta előtt is.”
Ez nyilvánvaló utalás és reflexió kíván lenni a 2006 őszi eseményekre. Emlékezetes, akkoriban sokan szólították föl Sólyom László köztársasági elnököt, hogy – mivel kiderült, hogy a kormány „csalással” szerezte hatalmát – oszlassa föl a törvényhozást, és írjon ki új választást. Ilyen jogosítványa természetesen az elnöknek nem volt. Fenti passzussal ezt a lehetőséget kívánják megadni neki. Egy ilyeténforma rendelkezés elfogadása azonban valószínűleg több kárt okozna az országnak, és alkotmányos rendjének, mint a szituáció, amire válaszként született.
Nem egyértelmű kategória ugyanis sem a bizalomvesztés, sem az „alkotmányossági-politikai válság”. Ennyi erővel egy kormánnyal szembenálló államfő már akkor is oszlathatna, ha 5%-nyit zuhan a közvélemény-kutatásokban a kormánypárt támogatottsága, de ha úgy ítéli meg egy kormánnyal rokonszenvező elnök, akkor milliós tömegtüntetés esetén sem tenné meg ezt. Egy ilyen megfogalmazás csak akkor kerülhet érvényre, ha lesz egy objektív szerv, amely eldönti, hogy alkotmányos válság áll-e fönn. Ilyen szerv lehet például az Alkotmánybíróság.
Utóbbi eset azonban már a népszuverenitás korlátozása lenne, így a legjobb megoldás a jelenlegi szabályozás megtartása lenne, a parlamenti bizalmi szabályok – később kifejtésre kerülő – változtatásával.
Téveszmék 2. – Többségi rendszer az eddigi alapvetően konszenzusos helyett?
A hvg.hu elemzésében a szerző azt próbálta meg megmagyarázni, hogy a fékek és ellensúlyok átalakítása a kontinentális típusú konszenzusos rendszerből egy angolszász típusú többségi rendszerre. Erre finoman szólva annyit lehet állítani, hogy felszínes, és a történelmi és társadalmi ismeretek hiányából fakadhat.
Egyrészt, a tisztán többségi, vagy westminsteri modellt mindössze két ország alkalmazta, Nagy-Britannia, és Új-Zéland, de csak a múltban. Ma már egyik állam se alkalmazza ennek vegytiszta formáját.
Alapvetően azt is le kell szögezni, hogy a többségi, konszenzusos, vagy a két végpont között elhelyezkedő rendszereket nem az államok választják, azok a hagyományok, illetve a társadalmi szerkezet alapján alakulnak ki. Mesterségesen megerőszakolni az ilyen struktúrákat nem lehet.
A többségi rendszer kialakításának alapfeltétele egy viszonylag homogén társadalom, olyan törésvonalakkal, amelyek nem a rendszer lényegét érintik, hanem főként gazdasági kérdésekre redukálódnak. Ez Magyarországon egyáltalán nincs így. Nálunk a társadalmi törésvonalak mélyebbek és anakronisztikusabbak, mint egy angol típusú rendszerben.
A többségi rendszer lényege tulajdonképpen az, hogy alapvetően feltételezi a kormányra kerülő egyetlen politikai pártról, hogy a demokrácia és az adott politikai rendszer játékszabályait nem hágja át, hatalmával nem él vissza, így megéri neki gyakorlatilag teljhatalmat adni az adott parlamenti ciklus idejére.
Az elmúlt időszakok bizonyították, hogy Magyarországon ez egyáltalán nincs így.
Mik is a többségi, westminsteri rendszer alapvető jegyei?
A következőkben pontokba szedve foglaltatik össze a lijphart-i értelembe vett westminsteri demokrácia lényege, illetve a pontok hazai relevanciája:
- Végrehajtó hatalom összpontosítása. Egypárti kormányok, általában kicsi többséggel. Nincs koalíciókényszer. Ez hatékony, ámde merev kormányzást tesz lehetővé. Egy időben jelentős kisebbség kiszorítása a hatalomból.
Mindez összefügg a választási rendszerrel. Ez a rendszer egy relatív többségi elven működő választási rendszer esetén alakulhat ki. Ez azt jelenti, hogy egyetlen forduló van, és minden egyéni körzetben az első helyen végző jelölt nyeri el a mandátumot.
Ez értelemszerűen összefügg a választási földrajzzal is. Alapvetően szükséges olyan választókerületek léte, amelyek „biztosak” valamely párt számára. A választói szimpátiák viszonylag egyenletes országos eloszlása esetén egy ilyen rendszer akár egy negyven százalékos erőnek is százszázalékos képviseletet biztosítana.
Magyar szituációra lefordítva ez jelenleg a Fidesz egyedüli képviseletét jelentené. Egy ilyen jellegű átalakítás a jelen pillanatban domináns kormánypárt részéről igencsak meggondolatlan és kockázatos lenne. Bár a választási rendszer is hat a pártrendszerre, azonban ebben az esetben ez inkább a bizonytalansági faktor növekedését vonná maga után. Egy akár kicsi közvélemény-változás ráadásul a törvényhozási arányok radikális megváltozását vonhatnák maguk után. Szélsőséges esetben – a szavazatok területi eloszlásától függően – még a társadalomban kisebbségben levő politikai erő is juthatna kormányzási felhatalmazáshoz. (Hasonló rendszerben 1974 februárjában Nagy-Britanniában fordult elő ilyesmi.)
- Hatalomkoncentráció, a Kormány uralkodó szerepe. Törvényhozás és végrehajtás intézményesen és személyében is általában összefonódik. Formailag törvényhozás alá rendelt Kormány, gyakorlatban azonban a Kormány kezében van a legfőbb hatalom. A törvényhozás szavazógépként működik. Ilyenkor a kisebbségi kormányzás már középtávon sem tartható.
Ez az aspektusa a többségi demokrácia-modellnek gyakorlatilag jelen pillanatban is fennáll.
- Aszimmetrikusan kétkamarás parlament. Adott esetben ez lehet egykamarás is, az a legtisztább. A valódi törvényhozási jogkörök az alsóházban, a felsőházak legfeljebb reprezentációs jogkörrel bírtak. (Esetleg késleltetés, pl. Lordok Háza)
A második kamara esetleges magyarországi létrehozásáról az elemzés következő része fog szólni.
- Kétpártrendszer. Az adott országban csak kettő pártnak van tényleges lehetősége kormányalakításra.
A pártrendszer Magyarországon folyamatos fejlődésben van, ennek elemezgetése külön tanulmányt igényelne. Itt legyen elegendő annyi, hogy a kétpárti, avagy kétpólusú rendszer létrejötte a közeljövőben kevésbé esélyes, mint az elmúlt tíz évben bármikor volt. A magyar pártok viszonya ráadásul szorosan kölcsönös függőségben alakul.
- Egydimenziós pártrendszer. Ez azt jelenti, hogy a két nagy pártot egyetlen törésvonal osztja meg. Ez általában társadalmi-gazdasági szembenállás, pl. konzervatívok vs. Baloldal. A többi törésvonal nem annyira jelentős.
Magyarországon legalább kettő jelentős törésvonal osztja meg a társadalmat, amelyek ráadásul nem a fenti dimenzióban helyezkednek el. Az egyik a posztkommunista-antikommunista szembenállás, amely természetéből fakadóan anakronisztikus ellentét. A másik a népi-urbánus vitából fakadó törésvonal, és ez is mélyebb a westminsteri rendszerben megszokott gazdasági ellentéteknél. Mindezt kiegészítette az ellenségképek-vezérelte szavazás, ami szintén eltér a westminsteri rendszer jellemzőitől. A törésvonalak sorsa jelen pillanatban még bizonytalan, ami függ az egyes pártok, és a mögöttük álló értelmiségi csoportok teljesítményétől.
- Egységes, központosított kormányzati rendszer, unitárius állam. Nincsenek széles autonómiával rendelkező szubnacionális egységek.
Magyarország manapság is unitárius állam, és indok sincsen sem egy regionális berendezkedésre (itt nem a NUTS-II fejlesztési régiókról, hanem az olasz, vagy spanyol megoldásról van szó, ami alapvetően az országok történeti régióinak megerősítésén alapul), föderációra pedig főleg nem, így ez a tényező elvileg alátámaszthatná a többségi modell létrehozását, azonban ez így még egyáltalán nem elégséges feltétel.
- Íratlan alkotmány. Ez egyértelműen a törvényhozás szupremáciáját jelenti. Nincs semmiféle írásbeli korlát a hatalma fölött, hiszen a sarkalatos törvényeket a törvényhozás is képes módosítani – egyszerű többséggel. Ez egy centralizált kormánypárt esetén a totális hatalom esélyét jelentené ebben a rendszerben.
A westminsteri modell alapvetően különbözik a kontinentális verzióktól, többek között abban is, hogy az itteni politikai kultúra alapvetően tenné lehetetlenné a totalitárius törekvéseket. Más a helyzet Kelet-Közép Európában, ahol az egyes politikai szereplők egymás legitimitását és demokratikus elkötelezettségét is megkérdőjelezhetik. Egy ilyen rendszer bevezetése a totális bizalmatlanság légkörét hozná be a közéletbe.
Arra pedig az alkotmányozó figyelmét érdemes fölhívni, hogy létrehozhat egy ilyen rendszert, azonban fel kell készülnie arra, hogy a politikai ellenfele jut a hatalmi pozícióba.
Ez a kérdés ráadásul egy banális, ámde a kontinentális jogrendszerekben alapvető tényező miatt is nehezen lehetne értelmezhető. Bár Boross Péter a kilencvenes évek elején úgy is nyilatkozott, hogy Magyarországnak nem lenne szüksége kartális alkotmányra, egy létező kartális alkotmány árnyékában visszatetsző lenne egyszerűen eltörölni, mivel az hiátust és jogi bizonytalanságot vonna maga után, mivel az alkotmányos szabályok egyetlen alaptörvénybe foglalása érvénytelenné tette a korábbi, alaptörvényi funkciót viselő, évszázadok alatt kialakult jogszabályokat. Így igazi alapja nem is lenne a történeti alkotmány „visszaállításának”, mert ez kvázi egy új alkotmány egy aktussal, vagy rövid idő alatt ismétlődő aktusokkal való létrehozását jelentené, és ennek gyakorlati eredménye mindössze annyi lenne, hogy az alapvető szabályozások megváltoztatásához elegendő lenne az egyszerű törvényhozási többség.
- Kizárólagos képviseleti demokrácia. A népszavazás országos szinten csak marginális ezen szisztémákban.
Természetesen létrehozható hasonló konstrukció, és a kormánypárt vezetői részéről történtek is utalások arra, hogy ebbe az irányba mozdulnának. Más kérdés, hogy a korábban egy népszavazás segítségével politikai sikert elért jelenlegi kormánypárt részéről ez komoly hitelességi kérdéseket gerjesztene.
Mindebből alapvetően következik, hogy tévedés lenne a most formálódó Alkotmánytól a többségi rendszer vegytiszta formájának a megvalósítása, mert vagy alapvető feltételei nem állnak fenn, vagy hagyományait tekintve messze állnak a magyarországi viszonyoktól, vagy pedig esetleges velük való kísérletezés a politikai rendszer stabilitására lenne nagyon veszélyes.
A következő részben az alkotmányozás során újraszabályozásra kerülő kulcsintézmények fő kérdéseinek körüljárása fog megtörténni, úgy, mint a törvényhozó hatalom szerkezetének átalakítása, a kormány felelősségi kérdése, valamint az Alkotmány módosításának megszigorítása.
